A principios de marzo, la ciudad ucraniana de Melitopol cayó ante las fuerzas rusas. Esta ciudad mayoritariamente de habla rusa era un lugar donde el Kremlin esperaba que sus fuerzas fueran bienvenidas como libertadoras. Después de tomar el control, las tropas rusas secuestraron al alcalde de la ciudad, Ivan Fedorov, que hablaba ruso. El gobierno ucraniano hizo circular un video que mostraba a Fedorov con los ojos vendados siendo arrastrado fuera de su oficina. Esto condujo a protestas masivas, con cientos de personas exigiendo la liberación del alcalde. Finalmente, fue liberado, aclamado como un héroe por el presidente ucraniano Volodymyr Zelensky y transformado en un símbolo de coraje frente a la agresión rusa.
No todos los alcaldes han sido tan afortunados como Fedorov. En el pueblo de Motyzhyn, en las afueras de Kyiv, las fuerzas rusas torturaron y mataron a la alcaldesa Olga Sukhenko y su familia porque se negaron a cooperar. Después de una ocupación de un mes, Rusia retiró sus fuerzas del pueblo. En toda Ucrania, las tropas rusas se han enfrentado a una feroz resistencia a medida que los ciudadanos se manifiestan no solo en apoyo de Zelensky en Kyiv, sino también para defender a sus alcaldes locales y ayuntamientos electos. Por esta razón, el mundo ha llegado a conocer los nombres de muchas ciudades ucranianas, incluidas Kharkiv, Kherson, Lviv, Mariupol, Bucha, Hostomel e Irpin, que han sido testigos de crímenes de guerra atroces.
En Kherson, que ha estado bajo control ruso durante más de tres meses, un reciente atentado con bomba en un café cerca de la sede rusa mostró que un movimiento de resistencia está vivo y coleando allí. Los ataques de la guerrilla ucraniana también se están produciendo en otras áreas ocupadas por Rusia, particularmente alrededor de Kherson.
Una fuente importante de la resiliencia de Ucrania es este fuerte sentido de identidad cívica local. Es la columna vertebral de la autodefensa del país y ayuda a explicar por qué tantos ucranianos, especialmente los que hablan ruso, están tan dispuestos a defender a sus comunidades contra la invasión rusa. Y no es casualidad que los gobiernos locales tengan tanta autoridad.
Las reformas de descentralización adoptadas después de la revolución de Maidan en 2014, que derrocó al gobierno respaldado por Rusia de Viktor Yanukovych y se conoció como la Revolución de la Dignidad, han jugado un papel fundamental en la construcción de la unidad nacional. La devolución del poder ha facilitado una mayor cohesión social al transformar las identidades étnicas en competencia de una competencia de suma cero a un orgullo comunitario de suma positiva. Un gobierno más descentralizado les ha dado a los ucranianos la sensación de que están construyendo su propio país.
Paradójicamente, Ucrania fortaleció su estado al delegar el poder. La legitimidad política en Ucrania ha sido construida por ciudadanos de abajo hacia arriba, y Ucrania debe mantener su enfoque en el nivel local a medida que comienza a considerar la reconstrucción del país cuando termine la guerra.
NO SIEMPRE FUE ASI
Aunque la democracia ha sido un sello distintivo de Ucrania desde que obtuvo su independencia en 1991, el poder a menudo se ha concentrado en manos de unos pocos. Hacia 2014, el país estaba sumido en la corrupción. Los oligarcas controlaban los partidos políticos y los medios de comunicación.
Dos décadas de independencia convirtieron a Ucrania en uno de los países más pobres de Europa. Muchos ucranianos, especialmente los jóvenes, creían que forjar lazos más estrechos con Europa y alejarse de Rusia generaría prosperidad y una ruptura con el pasado. En ese momento, el gobierno de Yanukovych representó todo lo que estaba mal en Ucrania. Una granja de avestruces y un baño dorado en el palacio presidencial simbolizaban la podredumbre que se había apoderado de la élite política.
En 2014, Yanukovych canceló los esfuerzos para firmar el Acuerdo de Asociación UE-Ucrania y, en cambio, buscó unirse a la Unión Económica Euroasiática respaldada por Rusia. Este acto desencadenó protestas generalizadas, que eventualmente se convirtieron en el movimiento Maidan. Las protestas en Kyiv y en todo el país culminaron en la Revolución de la Dignidad en 2014, que condujo a la expulsión de Yanukovych del gobierno y su huida a Moscú, donde todavía vive hoy.
Las semillas de la acción colectiva local, que han demostrado ser fundamentales en esta guerra actual, fueron sembradas en 2014. Si bien es común suponer que la revolución de Maidan ocurrió únicamente en la plaza central de Kyiv, la capital de Ucrania, la revolución se desarrolló en decenas de ciudades en todas las regiones de Ucrania, con ciudadanos desafiando a los gobiernos locales y pidiendo una Ucrania que mire hacia el oeste. Ese proceso se aceleró después de que Rusia invadió y luego anexó Crimea. Las comunidades y la sociedad civil desarrollaron nuevas prácticas y organizaciones para ayudar a los desplazados internos ucranianos, combatir la desinformación rusa y organizar la ayuda logística al ejército ucraniano.
A raíz del movimiento de Maidan, los ucranianos buscaron reformar su gobierno, haciéndolo más sensible a la gente. Surgió una nueva generación de políticos que exigía el fin de la corrupción arraigada. Las reformas se centraron en la necesidad de procesos de adquisiciones más transparentes, descentralizados y responsables. Los ciudadanos creían que un uso más eficiente de los recursos y presupuestos a nivel local mejoraría la posición del país. Los ucranianos se sintieron impotentes para eliminar el papel de los oligarcas, pero podían tomar el gobierno local en sus propias manos.
REUNIRSE
El camino de Ucrania hacia la descentralización fue creativo y único. En lugar de que la descentralización venga desde arriba, una nueva ley en 2015 permitió a las comunidades autoorganizarse voluntariamente en nuevas unidades locales llamadas hromadas. Aunque hubo algunos contratiempos al principio (no todos los pueblos y aldeas formaron hromadas de inmediato), gradualmente surgieron más y más hromadas en todo el país. Las elecciones locales de hromada en 2015 y 2020 consolidaron esta reforma ya que las personas elegían a sus alcaldes y líderes locales dentro de los límites de las nuevas comunidades. Antes de estas reformas, la mayor parte de los ingresos recaudados iban al gobierno central. Ahora, el 60 por ciento de los ingresos locales se queda a nivel local. Por lo tanto, la descentralización en Ucrania transformó la gobernanza al permitir que las autoridades locales retengan más recursos y los gasten de manera más productiva en infraestructura y bienestar comunitario. Tales actividades estaban previamente controladas por el gobierno central, que era ineficiente, si no corrupto.
Junto con la capacidad de controlar los ingresos, Ucrania introdujo procesos de elaboración de presupuestos participativos que permitieron a los ciudadanos tener una mayor participación en la forma en que se gastaron los recursos. El análisis de estas reformas realizado por la Escuela de Economía de Kyiv mostró que las hromadas recaudaron significativamente más impuestos locales que antes de la consolidación. Esto significaba que las autoridades locales gastaban más en infraestructura y los ciudadanos tenían más control sobre qué infraestructura se estaba construyendo. La investigación ha demostrado un aumento en el ingreso per cápita en las comunidades que formaron romadas en comparación con otros territorios en el mismo período. Este efecto fue más fuerte para las hromadas más pequeñas a pesar de las expectativas de muchos políticos que normalmente prefieren unidades administrativas más grandes. Esto hizo que la gente se sintiera más orgullosa y satisfecha con los servicios locales y generó un mayor apoyo a la reforma en sí. Las encuestas mostraron que en 2020, el 59 por ciento de los encuestados creía que esta reforma era muy valiosa. Además, mientras que en 2015, solo el 19 % de los encuestados dijo que sus vidas mejoraron gracias a la reforma, esta cifra aumentó al 59 % en 2020. La conclusión es que la reforma del gobierno local transformó la forma en que los ciudadanos ven su estado.
Junto con la capacidad de controlar los ingresos, Ucrania introdujo procesos de elaboración de presupuestos participativos que permitieron a los ciudadanos tener una mayor participación en la forma en que se gastaron los recursos. El análisis de estas reformas realizado por la Escuela de Economía de Kyiv mostró que las hromadas recaudaron significativamente más impuestos locales que antes de la consolidación. Esto significaba que las autoridades locales gastaban más en infraestructura y los ciudadanos tenían más control sobre qué infraestructura se estaba construyendo. La investigación ha demostrado un aumento en el ingreso per cápita en las comunidades que formaron romadas en comparación con otros territorios en el mismo período. Este efecto fue más fuerte para las hromadas más pequeñas a pesar de las expectativas de muchos políticos que normalmente prefieren unidades administrativas más grandes. Esto hizo que la gente se sintiera más orgullosa y satisfecha con los servicios locales y generó un mayor apoyo a la reforma en sí. Las encuestas mostraron que en 2020, el 59 por ciento de los encuestados creía que esta reforma era muy valiosa. Además, mientras que en 2015, solo el 19 % de los encuestados dijo que sus vidas mejoraron gracias a la reforma, esta cifra aumentó al 59 % en 2020. La conclusión es que la reforma del gobierno local transformó la forma en que los ciudadanos ven su estado.
DEFENSA VOLUNTARIA
El movimiento Maidan desató la vibrante sociedad civil de Ucrania. El movimiento hacia la descentralización se hizo más fuerte después de la invasión rusa de Crimea, Luhansk y Donetsk en 2014, dejando al descubierto cómo la corrupción y la debilidad del Estado habían afectado al ejército ucraniano, que se desempeñó mal debido a su modesto entrenamiento y su falta de armas y armaduras. Reconociendo la debilidad del ejército, los ucranianos tomaron las riendas y formaron brigadas de voluntarios. Estas milicias locales pudieron defender territorios porque estaban formadas por voluntarios que luchaban por sus propias comunidades. Reconociendo su fuerza y la necesidad de reformar las fuerzas armadas, el entonces presidente Petro Poroshenko integró estas unidades descentralizadas y autoorganizadas en el Ministerio de Defensa a través de una nueva rama llamada Fuerza de Defensa Territorial.
En enero, mientras todo el mundo observaba cómo las tropas rusas se amontonaban en las fronteras de Ucrania, entraron en vigor las nuevas leyes sobre resistencia nacional. Estas leyes, que fueron firmadas por Zelensky en el verano de 2021, introdujeron un sistema para preparar a la población para la resistencia nacional. Se permitió que los combatientes de la resistencia civil del país fueran entrenados y equipados para una posible guerra antes de la invasión rusa. Bajo esta reorganización, se alentó a los civiles con poca o ninguna experiencia militar a unirse a estas fuerzas locales que serían supervisadas por miembros del servicio regular. Después de la invasión rusa del 24 de febrero, Zelensky activó estas unidades y comenzó a distribuir armas a los voluntarios de todo el país. Hoy, hay 110.000 personas en estas fuerzas de defensa. Con la capacidad de movilizarse rápidamente y diseñar estrategias a nivel local, han desempeñado un papel fundamental en la defensa de pueblos y ciudades de las fuerzas rusas.
GASTO LOCAL
Ucrania demuestra que una combinación de democracia y descentralización puede fortalecer el gobierno central, incluso cuando el poder se aleja de él. Es especialmente importante reconocer esto ahora que Ucrania comienza a pensar en la enorme tarea de reconstrucción cuando termine la guerra. Los gobiernos y los donantes multilaterales, incluidos los Estados Unidos, la UE y el Banco Mundial, están desarrollando ambiciosos planes de reconstrucción para Ucrania. Es vital que los gobiernos locales tengan un asiento en la mesa en el diseño e implementación de estos planes.
Estados Unidos ha fracasado en sus esfuerzos de reconstrucción posconflicto en Irak y Afganistán en los últimos años porque trabajó a través de sus propias estructuras organizativas, como los equipos de reconstrucción provinciales. Dichos equipos rara vez involucraron a los tomadores de decisiones locales en sus actividades. Con demasiada frecuencia, Washington confió en vastos ejércitos de contratistas y organizaciones no gubernamentales (ONG) para implementar este trabajo, generando estructuras de gobierno débiles, paralelas y creadas por donantes. Estos incluían organismos de planificación provinciales y de distrito, así como consejos de desarrollo comunitario dirigidos por donantes, cuya presencia socavaba la resiliencia local.
Los gobiernos locales deberían ser el foco del esfuerzo de reconstrucción de Ucrania. La evidencia preliminar muestra que la acción a nivel local responde mejor a la mayoría de los problemas que los esfuerzos nacionales o incluso internacionales. Los voluntarios locales son mucho más rápidos para obtener fondos locales, gastan poco en gastos generales y pueden operar mucho más cerca de la línea del frente con un mejor conocimiento local que las organizaciones internacionales.
En muchas sociedades posconflicto, las grandes inyecciones de ayuda exterior han producido proyectos difíciles de manejar creados por donantes que tienen más dinero y recursos que los gobiernos locales. Esto crea una oportunidad para que los proyectos de reconstrucción entren y socaven las instituciones de gobierno locales, no solo arrebatándoles los mejores talentos, sino dando a los extranjeros una mayor participación en lo que sucede en las comunidades que las personas que viven allí. Esto genera, además, resentimiento entre los residentes que no supervisan estos proyectos extranjeros, una ironía en un país que ha librado una guerra para detener la dominación extranjera.
Es imperativo que los donantes internacionales aprendan de los fracasos de reconstrucción del pasado y trabajen para apoyar a las hromadas de Ucrania y otras estructuras de gobierno local a medida que ayudan a reconstruir el país. Hromadas y otras autoridades locales no son perfectas, pero al cumplir sus promesas, han aumentado la satisfacción y la confianza en el liderazgo local al garantizar que los recursos se gasten en quienes más los necesitan.
A diferencia de los proyectos de donantes que van y vienen, estas autoridades son responsables ante los ciudadanos de Ucrania y estarán allí para ayudar a las personas cuando se disipe el humo. Estas comunidades han movilizado a los ciudadanos para derrotar el asalto de Rusia; también pueden ayudar al renacimiento de la partera Ucrania.
Tymofii Brik es Rector de la Escuela de Economía de Kyiv. Fue investigador visitante en la Universidad de Stanford en 2018 y en la Universidad de Nueva York de 2019 a 2020. Jennifer Brick Murtazashvili es directora fundadora del Centro de Gobernanza y Mercados y profesora asociada de la Escuela de Graduados en Asuntos Públicos e Internacionales de la Universidad de Pittsburgh.
Este artículo se publicó originalmente en Foreign Affairs